こんにちは。
個人的に、悪役が小役人や転売ヤーでは、山場を作るのに弱いと思います。悪役を捜査して捕まえるのは、主人公でなくてもできるからです。

中華宮廷ものに戦争や政治、陰謀が多いのは、読者の食いつきが良く展開のバリエーションも豊富で、作者も書きやすい題材だからでしょう。何より、それを解決できるのが「主人公でなければできない」からではないでしょうか。
小役人を捕まえるのは将軍でもできますが、暗殺や陰謀は皇后も自分で動かなければなりませんから。

そもそも、悪役を作らねばならないとなったのは、物語に対立が必要だからとのことでしたね。ですが、対立は「正義VS悪」の構図だけではありません。主張の対立もあります。

例えば、訪れた町をもっと発展させるため、皇帝は工場を増設したい。皇后は工場での重労働が祟って病気になった人たちのために病院を作りたい。
だが、予算的にはどちらかひとつしか作れないから、皇帝と皇后は喧嘩をしてしまう。
皇帝は国が豊かになること、皇后は民の健康を第一に考えており、どちらも「正しい」から対立します。物語のラストでふたりはお互いの考えを再度落ち着いて話し合い、仲直りして絆が深まる。といった感じですかね。

長旅は逃げ場がないので、人間関係を良くも悪くもします。
無理に悪役を作らず、かつ物語に起伏をつけるなら、登場人物の関係の動きを中心に据えてみるというのはいかがでしょうか。